Los últimos acontecimientos políticos sucedidos en las semanas precedentes, especialmente la llamada “Declaración de Barcelona”, el pacto de Estella con su consabida “Declaración de Lizarra”, y sobre todo la reciente tregua indefinida decretada unilateralmente por ETA, y las controversias políticas que comienzan a generarse alrededor de estos sucesos, nos han situado ante una verdadera encrucijada constitucional. Términos no recogidos en nuestra Carta Magna y que comienzan a sonar día tras día, como pueden ser los de autodeterminación de las nacionalidades o soberanía compartida, nos sitúan en un momento trascendental en el que la norma fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, en el vigésimo aniversario de su aprobación, comienza a ser reiteradamente cuestionada. La posibilidad de reforma de la Constitución Espa?ola de 1978 para crear un nuevo marco en el que encuentren cabida las aspiraciones de los grupos nacionalistas se está convirtiendo, progresivamente, en fuente de un fundamental debate político que tiene sus conexiones íntimas con el debate constitucional. Son varias las cuestiones que deberíamos abordar para una análisis profundo de la problemática ante la que nos enfrentamos. Decir, primeramente y como aclaración, que todo principio personal mío al respecto queda aparte de las reflexiones recogidas en este artículo, que se presentan como planteamientos, dudas, teorías que pueden surgir en los próximos meses al calor de la discusión que se plantea, y en definitiva, como una modesta aportación para el análisis de todas las sendas e interrogantes que se nos descubren en este cruce de caminos.
En primer lugar, convendría se?alar que las reclamaciones de los partidos y sectores nacionalistas se centran en la inclusión en la Constitución de una serie de derechos que consideran legítimos de las nacionalidades a las que dicen representar mayoritariamente. Sin duda alguna, mucho se podría disertar sobre las paradojas, confusiones y riesgos siempre latentes en el nacionalismo, sea de la clase que sea, así como en la realidad de las naciones o nacionalidades, y de los términos con los que las definimos. De hecho, se trata de un punto amplia y continuamente debatido por los historiadores de nuestro siglo. Del mismo modo, mucho se podría discutir acerca de la legitimidad representativa que los partidos nacionalistas mayoritarios, para más se?as Partido Nacionalista Vasco (PNV), Convergencia i Unió (CiU) y Bloque Nacionalista Galego (BNG), dicen recibir de la mayoría de sus nacionalidades respectivas. Pero, obviando estas discusiones, pues no conviene extendernos demasiado, lo destacable es se?alar que, efectivamente, nuestra Constitución no recoge el tan traído y llevado derecho de autodeterminación de las nacionalidades, que supondría la posibilidad de que una nacionalidad, a través de una decisión mayoritaria (por ejemplo, a través de referéndum), optase por la segregación del Estado Espa?ol y su constitución como Estado soberano e independiente. Que el derecho de autodeterminación no queda contemplado en nuestra norma fundamental se ve claramente en toda su parte dogmática, con el Título Preliminar a la cabeza, en artículos como el segundo: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación espa?ola, patria común e indivisible de todos los espa?oles...” . Tan cierto como que el derecho de autodeterminación no viene reflejado en ninguna parte de la Constitución es que ésta recoge, en su preámbulo y en diversos artículos, el reconocimiento, de la diversidad nacional del Estado Espa?ol, aunque con términos que, como casi todos los utilizados en este tipo de apreciaciones, resultan ciertamente ambiguos (por ejemplo, quiénes son nacionalidades y quiénes regiones, o si esta distinción ha de suponer un mayor grado de autonomía, etc.). Así se explican artículos como el citado segundo, que continúa “...y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran...” .
En segundo lugar, me parece imprescindible que se afronte la actual decisión de forma decisiva, sin intentar soslayar las cuestiones de fondo o aquéllas que pudieran situarnos en situaciones ciertamente complicadas. Hace bien poco el lehendakari en funciones José Antonio Ardanza se?alaba lo oportuno de retrasar, en torno a todo el proceso de pacificación del País Vasco, el debate puramente político hasta el a?o 2000, afirmación que parece ser ha tenido buena acogida por parte de los diferentes grupos políticos. Hasta entonces son muchas las reflexiones que deben realizarse en el ámbito general y por parte de los políticos en particular. Lo que sí que va tomando cuerpo, si juzgamos a la luz de los posicionamientos del nacionalismo vasco democrático, aunque por el momento no es más que una hipótesis que planteo, es la más que probable apuesta de éste sector político por el reconocimiento, más tarde o más temprano, del derecho de autodeterminación como parte esencial, además de posibles y generosos beneficios penitenciarios (reducción de penas, acercamiento a cárceles del País Vasco, medidas de gracia como indultos, etc.) para la reinserción de los presos y activistas etarras, de un pacto con ETA que se traduzca en una paz sólida, de forma que ésta depusiese finalmente las armas. El tiempo definirá lo que al respecto finalmente sea, pero, aunque hipótesis, no deja de parecer moderadamente plausible.
En tercer lugar, y tomando en cuenta lo anterior, conviene alertar sobre el calado de la cuestión que se nos plantea. La reforma de la Constitución se ha situado en la primera línea del debate. El problema viene entonces por una doble vía. Para empezar, y dejando consideraciones personales propias aparte, debemos preguntarnos acerca de si la mayoría de los ciudadanos espa?oles y los partidos mayoritarios, Partido Popular (PP) y Partido Socialista Obrero Espa?ol (PSOE) estarán dispuestos a acceder a emprender las reformas pertinentes y necesarias aceptando que nuestro ordenamiento jurídico llegue a recoger en un futuro próximo reivindicaciones nacionalistas como el derecho de autodeterminación o la soberanía compartida (que tampoco está reflejada en la Constitución). No cabe duda de que surgirán, de hecho ya han surgido, dudas acerca de cuál es el papel de fuerza en la negociación del terrorismo etarra y sus centenares de asesinatos, y dónde está la línea entre negociación, generosidad y chantaje inadmisible de los que emplean las armas. O cómo compatibilizar el principio monárquico vigente y mayoritariamente aceptado social y políticamente con tales reivindicaciones o con una organización federal del Estado, dado que son cada vez más las personas que abogan por una solución federal al problema de la configuración del Estado y la soberanía de las nacionalidades. Desde luego, se trata de preguntas de difícil respuesta, pues es mucho lo que está en juego, y, por qué no decirlo, una negativa frontal a contemplar las reivindicaciones nacionalistas puede llevarnos a episodios desagradables de vuelta a la lucha armada por parte de ETA o al viejo fantasma de una confrontación civil que el propio ex presidente Felipe González recordó hace bien poco con las alusiones a Sarajevo o Tirana, tan criticadas, por otra parte.
Comentábamos la doble faceta del problema de la reforma de la Constitución. Esa segunda vía del problema viene dada, y aquí entramos de lleno en el debate constitucional, por la rigidez de nuestra Carta Magna, probablemente excesiva y que quizás fue en su día necesaria habida cuenta de la situación política vivida en la transición, y de la debilidad de los anteriores sistemas constitucionales del pasado. Una reforma constitucional que incluyese en su texto el reflejo de las citadas reivindicaciones nacionalistas requeriría el proceso de reforma agravada previsto en el artículo 168, teniendo en cuenta que sería imprescindible la reforma del Título Preliminar. Pues bien, según el texto de la Constitución, sería necesario un largo, difícil y, reitero, excesivamente rígido proceso, que comenzaría con la aprobación de la reforma por 2/3 de cada Cámara (Congreso y Senado). Si se consiguiese esta aprobación, lo cual sólo sería posible con un acuerdo amplísimo sustentado en un consenso que incluyese a los dos partidos mayoritarios (PP y PSOE), se procedería la inmediata disolución de las Cortes, a la convocatoria de elecciones generales de las que resultarían unas nuevas Cortes (con visos de Cortes Constituyentes) que estudiarían el nuevo texto constitucional que incluiría la reforma. Estas nuevas Cortes tendrían que aprobar la reforma nuevamente por una mayoría cualificada (cualificadísima, diría) de 2/3 de cada Cámara, para que finalmente el texto constitucional fuese sometido a referéndum obligatorio y vinculante para su ratificación. Evidentemente, se trata de un proceso más que complicado, que precisaría de un sólido acuerdo nacional que el cuerpo electoral considerase como aceptable. ?Sería posible que una reforma de la profundidad de la que se puede plantear tuviese un respaldo tan mayoritario que permitiese salvar el proceso agravado con éxito? Un nuevo interrogante de ardua respuesta. Pero, personalmente, me inclino a pensar que sería prácticamente imposible.
Ante tal panorama, aún hay más posibilidades que se nos plantean. El artículo 168, que como vimos recogía la reforma agravada, no incluye entre los preceptos constitucionales que deben ser reformados por dicho artículo el propio Título X de la Constitución sobre la reforma de la misma. Es decir, el propio artículo 168, en principio, parece que podría ser reformado por un procedimiento no agravado, que es el que se recoge en el artículo 167. Este artículo viene a establecer que para las normas constitucionales que no tienen por qué ser modificadas agravadamente, se precisaría la aprobación de la reforma por mayoría de 3/5 de cada Cámara. Incluso, si no hubiese acuerdo entre ambas Cámaras, se crearía una Comisión paritaria de Diputados y Senadores que tratarían de acordar un texto para ser votado nuevamente por cada Cámara. Es más, si aún no se llegase a la aprobación de la reforma según lo anterior, bastaría la mayoría absoluta del Senado (la mitad más uno de sus integrantes) si el Congreso aprobase por mayoría de 2/3 la reforma. En el supuesto de que finalmente se aprobase la reforma, sólo se sometería a referéndum vinculante para su ratificación por el cuerpo electoral si así lo solicitasen, en el plazo de quince días tras la aprobación, una décima parte de los miembros del Congreso (35 diputados) o del Senado (25 senadores). Lo que se plantearía es si, a través del artículo 167, que establece una reforma no tan agravada, aunque si dificultosa especialmente si en el fondo late la cuestión de la unidad del Estado, se podría reformar el propio Título X, de manera que se estableciese un proceso de reforma no tan agravado, más asequible, que aportara mayor flexibilidad a nuestra Constitución, con unos nuevos parámetros de reforma que hicieran factible políticamente una reforma constitucional que incluyese el derecho de autodeterminación o formas similares que satisficiesen los intereses del nacionalismo o que creasen un nuevo marco jurídico que todas las partes negociantes considerasen positivo.
Ahora bien, en el supuesto de que esto último pudiera realizarse, e incluso en la hipótesis de que una iniciativa tal llegase a buen puerto, cabe incluso la pregunta acerca de si no se trataría de una especie de fraude de ley, de fraude al orden constitucional. En este sentido, hay quien afirma que, dentro de la pirámide jurídica de nuestro ordenamiento, en la que se sitúa en su parte superior la Constitución como norma fundamental y fundamentadora, se puede considerar que el Título X de reforma constitucional se sitúa en la cúspide de la pirámide, y dentro de ese Título X el artículo 168 por encima del artículo 167, de forma que este último (reforma no agravada) no podría modificar el anterior (reforma agravada), y que, de lo contrario, se estaría violentando el orden constitucional. Más aún, y en la línea del concepto de orden constitucional considerado como una serie de normas subyacentes a la Constitución y que se colocarían como norma hipotética que fundamenta realmente a la norma principal del ordenamiento jurídico, es decir, a la Constitución, habría quien incluso podría llegar a discernir que los mecanismos antes citados, casi de “ingeniería constitucional”, o que los intentos de abrir las puertas para una posible disgregación de la unidad de Espa?a estarían atentando contra ese orden constitucional. Y, en todo esto, cabe preguntarnos si no habría quién podría interpretar que, ante tales acontecimientos, sería legítimo invocar el artículo 8? de la Constitución: “Las Fuerzas Armadas... tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de Espa?a, defender su integridad territorial...” muy criticado por unos y que, si no se entiende correctamente, puede resultar incluso más que inquietante.
Por otra parte, cabe también se?alar que la solución a la polémica generada puede residir en el comienzo de un proceso que dote a las comunidades autónomas de más marcado corte nacionalista de una serie de competencias de gran importancia, de forma que dichas comunidades accedan a un grado mayor de autogobierno. Se trata de la utilización de la disposición adicional primera de la Constitución que se?ala lo siguiente: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”. Según lo dispuesto, esa actualización del régimen foral podría suponer la citada adquisición de un mayor grado de autogobierno, pero, como bien se encarga de se?alar el texto de la disposición, dentro del marco constitucional y estatutario. De tal manera, y describiéndolo a grandes rasgos, a través del mecanismo contemplado en las leyes marco y las leyes de transferencias (artículo 150, apartados 1 y 2, de la Constitución), materias que en principio son de competencia estatal (las reflejadas en el artículo 149) pueden ser transferidas, delegadas o ser susceptibles de regularse por normas legislativas autonómicas, aunque con una serie de controles, bases y directrices establecidos por ley de carácter estatal. Sin embargo, y reiterando lo anterior, en ningún caso se podría actualizar ese régimen foral fuera de los límites constitucionales o del bloque de constitucionalidad, lo que implica que aspiraciones que vayan más allá del incremento competencial llegando a la reclamación de principios como el derecho de autodeterminación, que, como se expuso, queda fuera de la Constitución, no podrían encontrar salida en la se?alada disposición adicional primera. En este punto, surge la duda acerca de si las reclamaciones nacionalistas quedarían satisfechas con la consecución de mayores dosis de autogobierno, o si, por el contrario, más tarde o más temprano las exigencias de estos sectores traspasarán la barrera de lo que la Constitución permite.
Como se percibe, pueden ser de muy diversa clase las interpretaciones que pueden surgir a la luz del debate constitucional, de la encrucijada constitucional que, con toda seguridad, se nos echa encima. Desde luego, y de esto no cabe duda, la consecución de la paz debe ser el primer objetivo para todos, aunque no a cualquier precio, dado que la observancia de las normas del ordenamiento constitucional, y la necesidad imprescindible de que no se produzca, en modo alguno, cualquier clase de quiebra en dicho ordenamiento es algo no susceptible de ser utilizado como moneda de cambio. Es decir, como afirmó el profesor Francisco J. Bastida en el artículo que bajo el título “Qué no es negociable” publicó La Nueva Espa?a el pasado 23 de septiembre, suceda lo que suceda, y sean los que sean los avatares políticos, es fundamental que en una posible modificación de la Constitución se respete el procedimiento establecido.Se presentan cercanos en el tiempo momentos decisivos en el discurrir de nuestra historia constitucional, e, inherentemente, en la historia de Espa?a. Momentos decisivos, y probablemente apasionantes y apasionados, con todo lo positivo y lo negativo que éllo supone.
Septiembre de 1998.
